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下一任美国总统能让世界贸易“归位”吗?

   原标题:下一任美国总统能让世界贸易“归位”吗?

  来源:瞭望智库

  距离2020年11月3日这个世界所特别屏息关注的日子,已经过去了三个星期。直到11月23日,美国总务署正式确认拜登胜选,本次美国大选的结果终于尘埃落定,拜登将成为第46任美国总统。

  世界在展望:拜登执政,将会给大家展现出一个怎样的美国?在饱受特朗普政府单边关税措施的冲击之后,如何恢复正常的贸易秩序,是放在美国和世界面前的棘手难题。

  美国会回到原来的道路上、致力于维护基于规则的贸易秩序、扩大市场开放和商品自由流动吗?

  下一届美国政府会改变对欧盟、日本等盟友及对华贸易政策吗?

  事情并没有那么简单……

 11月7日,拜登的支持者聚集在美国纽约时报广场庆祝。图|新华社11月7日,拜登的支持者聚集在美国纽约时报广场庆祝。图|新华社

  度过了4年“鸡飞狗跳”的时光,各方满怀期盼,希望能够尽快恢复到安宁一些的日子,但总会带着点惴惴不安——放眼美国和世界,似乎已有大不同。更何况新冠肺炎疫情还未见平息,而美国内部纷乱却一茬接着一茬。

  种种乱象预示着即便拜登顺利执政,美国实质性的重建工作会比世界所期盼的缓慢和艰难得多。

  对此,拜登的老朋友、美国对外关系委员会主席理查德•哈斯(Richard Haass)一针见血地指出,“他(拜登)将置于一个既给予他极大自由,又奇怪地束缚他的境地。”从表面上来看,特朗普通过行政令下达的政策,拜登也可以通过行政令予以撤销。然而,任何新的改变,都需要迈过特朗普留下的深刻烙印。

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  民众贸易政策偏好发生转变

  在2016年美国总统大选中,特朗普的贸易政策成为帮助其入主白宫的重要因素。在宾夕法尼亚州的竞选演说中,他猛烈抨击20世纪90年代以来美国全球主义贸易政策是导致国内工人失业和美国全球地位下降的根源。

2020年6月18日,申请失业救济的人们在美国肯塔基州法兰克福排队等待就业中心开门。图|新华社2020年6月18日,申请失业救济的人们在美国肯塔基州法兰克福排队等待就业中心开门。图|新华社

  事实证明,这些抨击“颇有成效”。据皮尤研究中心发布的报告,2016年10月,有45%的美国民众、29%的共和党及倾向于共和党的独立人士表示自贸协定对美国有利,而在2015年5月,这一比例分别为58%和56%。

  对自贸协定支持率急剧下降,反映出美国民众对自贸协定所致力于推动的贸易自由化的立场发生转变。四年之后的美国总统大选,在疫情管控不力质疑和弗洛伊德事件引发抗议的双重冲击之下,7380万张支持特朗普连任的选票表明,特朗普贸易政策的影响远未消散。本届美国政府所奉行的“平衡的、以劳工为中心的”“有管理的”贸易政策,必然会在一定程度上得到延续。

  2

  民主党左翼激进派的压力

  据《纽约时报》报道,在拜登的过渡团队考虑白宫和政府各部门高层人选之际,民主党内左翼激进派正在推动任命那些与工会和国会民主党议员有密切联系的人选。

 11月1日,在美国纽约第五大道,由于担心发生骚乱带来损失,不少商店和写字楼开始加强防护和安保。图|新华社11月1日,在美国纽约第五大道,由于担心发生骚乱带来损失,不少商店和写字楼开始加强防护和安保。图|新华社

  同时,他们还在不遗余力地反对任命寻求恢复贸易“现状”的人选,包括那些与企业游说者、贸易协会和华盛顿智库有联系的人,认为正是他们所主张的贸易主要基于经济效率或实现某种外交政策的“主流立场”损害了美国工人的利益,而被特朗普屡次抨击的导致美国灾难根源的北美自由贸易协定(NAFTA)和批准中国加入世贸组织的决定,也都发生在拥抱全球主义的民主党总统克林顿任内。

  2016年希拉里的落败和2020年特朗普获得的7380万张选票,都会成为民主党内部左翼人士向温和派施压的理由。显然,拜登对此心知肚明。在经历了围绕TPP产生的争斗,以及遭受了特朗普关于他曾投票支持NAFTA和同意中国加入世贸组织的抨击之后,拜登在竞选期间未曾对美国是否重返CPTPP轻易表态,也未就民主党内部左翼和温和派之间的分歧提供更多实质性的细节。

  与此同时,拜登承诺会让工会和环保人士在制定未来贸易规则方面发挥更大作用,而他的副总统人选——加州参议员卡玛拉•哈里斯(Kamala Harris),因USMCA没有包含气候变化的条款,她是参院为数不多的反对USMCA的民主党议员。

  这些细节意味着拜登不会忽视左翼激进派人士的要求,将会小心翼翼处理民主党内部进步派和温和派之间的力量平衡问题。

  3

  来自共和党人的掣肘

  参议院的选举结果对于美国总统至关重要。无论是重要的政府官员任命或是联邦最高法院大法官的提名,以及制定的法律草案,都需经过参议院的批准。从目前来看,即便拜登当选,他也很可能需要面对一个由共和党控制的参议院。在总共100个席位中,共和党已经夺得了50个席位,而民主党则以48席暂时落后,尚有2个席位待定。

  此外,从众议院选举情况来看,民主党虽然有望继续保持控制权,但领先优势十分微弱,他们拿到了已公布的423个席位中的219席,尚有12个席位待定。而此前,民主党在众议院共拥有232个席位。美国外交关系委员会主席理查德•哈斯(Richard Haass)对此表示,任何需要通过参院的议题,都将会变得十分艰难。

  尽管在贸易政策领域,总统拥有广泛的权力进行谈判,并在他认为合适的时候取消或实施新的关税。但在经历了特朗普精心挑选的富含经济民族主义的鹰派贸易团队之后,特别是这四年美国实施的贸易政策表明,如今的共和党已不像过去那样奉行自由贸易,他们很可能会阻止过于明显的政策转向,将任何可能重新拥抱全球主义的萌芽扼杀在摇篮之中。

  因此,虽然拜登宣称他将恢复美国在国际上的领导作用,但在贸易问题上,不可能成为克林顿时期和奥巴马时期的延续。如今的美国已经远离了彼时的全球主义和多边主义,它将带着特朗普时期的保守主义和内向、混乱和分裂的烙印,在内外各种掣肘中寻找重新领导世界的方向。

  4

  “购买美国货”计划

  亲眼目睹特朗普以“劳工为中心的”贸易政策的强大影响力,拜登同样希望在这一方面有所作为,帮助他收获那些在全球化进程中失意的人们的支持。然而,作为特朗普为美国工人开出的“药方”的继承者,拜登的提议显然不那么具有新意。

  7月,拜登提议将投资4000亿美元用于国内产品采购,主要包括钢铁等基础设施、清洁能源、医疗用品和药品、电信和人工智能等尖端科技制造业,称此为“以大萧条和二战以来从未见过的方式动员研发和采购投资”。

  拜登表示,将继续强化并执行“购买美国货”政策。基建运输项目所用到的钢、铁及其制成品,都应在美国熔化、开采和制造。这对美国制造业至关重要。

  此外,他还指出,按照当前规定,若产品的制造材料有51%的成分出自于美国,即被视为“美国制造”,可被纳入联邦采购范围。为避免这一“法律漏洞”,他将会进一步收紧国内成分规则(domestic content rules),让“美国制造”包含更多美国工人的工作和产出。

  实际上,这一提议违背了美国在世贸组织框架下所做出的承诺,也违背了美国与加拿大、墨西哥、韩国、澳大利亚和许多其他国家签署的自贸协定中的相关义务。

  为“化解”可能遭遇的法律挑战,拜登提出将和盟友合作,使政府采购相关的国际贸易规则和国内法规现代化,从而确保美国及其盟友都可将纳税人的款项用于对本国的投资。

  5

  促进制造业回流

  在这一问题上,拜登同样需要面对特朗普政策的遗留效应。在特朗普执政的四年中,已充分表现出对“重振美国制造业”的执念。对此,拜登称,他将全面且持续地评估和保护美国关键供应链。从其上任伊始,便会立即展开为期100天的供应链审查程序,以确定重要部门的脆弱性和需求。为推动制造业回归美国本土,拜登提出将修改税法,结合惩罚和激励措施。

2020年4月16日,在美国洛杉矶的一家工厂内,工人们在缝制口罩。图|新华社2020年4月16日,在美国洛杉矶的一家工厂内,工人们在缝制口罩。图|新华社

  对于那些将制造业和服务业的工作转移到国外,而后向美国市场销售商品或提供服务的企业,除了28%的企业税之外,还将附加10%的“离岸惩罚性附加税”;与此同时,鼓励那些在美国进行投资或创造就业机会的企业。如果企业投资为美国工人创造了就业机会,并加速经济复苏有利于更好地重建,就可以享受10%的可预支税收抵免。

  对于拜登的上述提议,白宫贸易顾问彼得•纳瓦罗指责拜登在“公然剽窃”。事实上,特朗普上任之初便接连颁布系列行政令,其中便包括“买美国货、雇美国人”、“提高政府采购产品本土化程度”等促进制造业回流、扶持本土产业和就业的行政令。

  至于重建本土供应链,新冠肺炎疫情期间,美国贸易代表办公室代表莱特希泽大声疾呼,疫情暴露了美国制造业能力下降、过度依赖国外关键医疗设备和药品等不足,让美国认识到供应链某个环节中断带来的巨大风险,为此会加大促进构建本土供应链。美国白宫国家经济委员会主任库德洛也已提出鼓励在海外的美国企业将生产移回美国的相关提议。

  拜登提出的、上任后立即展开为期百日的供应链审查和评估程序,也总是有那么一些似曾相识——2017年,特朗普上任后不久即下达展开调查美国贸易逆差形成原因的评估程序,重点指向中国、欧盟、日本等主要贸易逆差来源的不公平竞争行为,为接下来的贸易政策调整和贸易协定谈判制造依据。

  6

  被强调的“盟友价值”

  在拜登看来,盟友的价值显然在于为美国的利益添砖加瓦,这种倾向在多个领域均有体现。

  例如,因“购买美国货”的计划违背美国的国际条约义务,拜登的解决方案竟然是计划与盟友合作,使政府采购相关的国际贸易规则和国内法规现代化,从而使美国违约行为正当化。

  又如,10月底,拜登一位高级助手在接受路透独家专访时表示,在做出对中国加征关税的决定之前,美国会立即与主要盟友进行磋商,寻求“集体影响力”来对抗中国。

  对于盟友价值的强调,拜登在其发表于2020年第2期的《外交事务》杂志上的文章中曾经有过详细阐释:

  “美国经济总量占全球GDP的1/4。当与其他民主国家联合在一起时,实力将增加一倍以上。中国无法忽视超过一半的全球经济。这将给美国足够的影响力来塑造从环境到劳工、贸易、技术和透明度的一切规则。而特朗普对欧盟、加拿大等亲密盟友加征产品关税的行为,导致美国无法充分利用合作伙伴的经济影响力,削弱了美国应对真正经济威胁的能力。”

  作为盟友的欧盟和日本,或可迎来一段看似平静的时光,但很难将自己置身于美国要求“站队”的压力之外。在盟友连续4年经受特朗普政府关税制裁威胁之后,尽快改善美国与盟友的贸易关系成为拜登屡次强调的优先事项。

  对于欧盟来说,这意味着美欧因空客、波音补贴等争端而不断下滑的贸易关系,有望通过协商获得缓解。而美欧之间尚未获得实质性推动的贸易谈判以及美日之间因疫情等原因延缓的第二阶段贸易谈判,在拜登想清楚如何兑现“在投资美国人民并使他们能够在全球经济中获取成功之前,将不会谈判新的贸易协定”的承诺之前,暂时不会被急匆匆地提上议程。

  当然,这并不意味着拜登放弃在其任内签署自贸协定的计划,他更可能是在等待时机,寻求重返TPP/CPTPP的可能性。

  “错误的做法是把我们的头埋进沙子里,然后说不要再签订贸易协议。不管有无美国参与,这些国家都将进行贸易。问题是,谁来制定贸易的规则?……领导这一体系的应该是美国,而不是中国。”

  拜登的这段话听上去无比熟悉。奥巴马在其任内寻求TPP的通过时,为说服质疑TPP的反对者(他们认为这一协定更多体现了美国跨国企业的利益,并不能充分代表美国工人利益)曾抛出以下说辞:“中国正在亚洲力推其贸易体系……中国绝不会建立一套有利于美国企业和商界的规则。如果美国不在亚洲确保公平贸易,就会被踢出去。”

  若从这段似曾相识的话语来看,拜登也是有这个打算的,但这仍将需要经过一定程度的重新谈判,以确保那些曾经美国力主纳入的、对美国有利的条款依然生效;在此基础上,还需引入能够体现民主党左翼激进派人士的要求,并满足因特朗普执政而被激发起的更高的经济民族主义需求——加大拓展美国出口市场、保护美国国内产业和就业。

  7

  对中国意味着什么?

  作为拜登计划联合盟友共同施压的对象,我们很难期待美国对华贸易政策在短期内会出现实质性转变。

  在加征关税问题上,尽管拜登一再声称特朗普发起的关税战并未如其所言那般成功,并认为这种做法实际伤害了美国的中产阶级,但正如美国外交关系委员会高级研究员爱德华•奥尔登(Edward Alden)在《外交政策》的发文中指出的,“任何放松美国关税的举措都会遭到国会的强烈反对。”

  今年5月,在美国钢铁工人联合会(United Steelworkers Union) 发表演说时,拜登提出他会在全球针对钢铁与铝生产过剩的问题找到解决方法前,将延续特朗普对进口钢铝加征的关税。而钢铁产能过剩的问题,一直是引发美中经贸摩擦的重要问题。

  由此可见,虽然拜登可能会对关税效果进行评估并在此基础上做出一定调整,但不太可能放弃对中国加征关税。

  对于特朗普政府多次抨击的“中国不公平竞争”做法,拜登认为特朗普政府签署的中美第一阶段贸易协议并未触及中美贸易关系的关键症结——知识产权盗窃和国有企业补贴。为此,在贸易和科技问题上,拜登表示会与盟友展开合作,对中国采取强硬立场。

  因此,说服盟友持续收紧对外国投资的国家安全审查、加强高科技的出口管制许可审查、抵制华为5G电信设备、针对性打压中国高科技企业(还有那些有能力获取个人数据的社交软件类、游戏娱乐类企业),这些问题,都可能会在相当一段时日内持续存在。

  此外,相对于共和党,民主党一贯更加关注民主、人权、劳工、环境等体现价值观利益的问题。这些问题会成为拜登政府影响中美关系的重要议题,贸易会越来越多地与人权、环境、反腐败等社会目标挂钩,被美国用来向中国进行施压。

  例如,拜登提出,将要求中国停止补贴煤炭出口,停止在“一带一路”倡议中资助化石燃料项目;又如,他计划对那些未能履行气候和环境义务的国家征收“碳调整费”,以迫使它们将环境成本内部化。那些被视为违反美式劳工和人权标准、触及其反腐败法规的企业和个人,都有可能遭遇被制裁的风险。

  8

  “多边主义”的假象

  真正的“多边主义”,是一种着眼于发展国家行为体之间良性互动的社会性安排,协调与合作是多边主义的基本特征。它有助于化解国家之间的矛盾和分歧,摆脱彼此之间的安全困境,创设广泛的和平稳定的地区安全环境。

  确切地说,拜登的“多边主义”只是作为和特朗普青睐的行动方式的一种对比——相对于特朗普动辄采取的单边行动,拜登将会与美国盟友协商合作,以实现美国特定的政策目标。除在诸如气候变化、核不扩散、公共卫生安全等全球性危机的议题上必须寻求包括中国在内的其他国家一起合作,这一所谓的“多边主义”更多体现出拜登试图通过联合盟友打压和削弱中国影响甚至去中国化的意图。

  考验拜登对多边主义是否真的怀有真诚,我们可以观察他对当前世贸组织僵局的立场。特朗普政府不仅阻挠上诉机构法官的任命,使世贸组织上诉机制最终陷入瘫痪,还在近期反对一名获得成员方广泛支持的尼日利亚候选人担任世贸组织总干事。

  摆在拜登面前的难题,将决定他是否真的有意恢复美国在国际经济秩序中摇摇欲坠的领导地位,还是仅仅用“多边主义”的幌子,唤起世人微弱的希望,以此换取更多的选票和支持,但在全球治理危机之际选择袖手旁观。

  或许,在所有的不确定性中,各方唯一能够比较确定的是:拜登当选,他的总统任期至少比特朗普过去的四年任期显得更可预测一些——他改变主意或者发表即兴声明的频率应该比不上他的前任。就如美国亚洲协会政策研究所副所长温迪•卡特勒(Wendy Cutler)所说:“总统顾问们将他们从总统推特中所知悉的事情付诸实施的日子将成为过去。”

  对于经历了这四年纷乱的世界来说,或许从中可以得到一些安慰。毕竟,对于企业而言,需要不被经常干扰的、更可预测的市场,不会因一时兴起而改变的全球贸易秩序。

  那么,接下来究竟会发生什么?我们还需要耐心等待新一届政府的人事任命决定。





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