既当原告又当法官，美商务部对中国商品启动“双反”调查

　　李紫宸

　　华盛顿时间11月28日，美国商务部发布公告，对自中国进口的通用铝合金板自主发起反倾销反补贴调查（即“双反调查”）。此次美国商务部发起的贸易救济调查，是自美国商务部对加拿大软木行业主动发起反补贴调查以来的首次，时隔25年。

　　次日，中国商务部负责人回应：“美方非基于国内产业申请，而由政府机关对来自中国的通用铝合金板自主发起反倾销和反补贴调查，这是25年来，美国商务部第一次自主发起贸易救济调查。美方此种做法在国际贸易的历史上也是罕见的。中方对美方此举表现出的贸易保护倾向表示强烈不满。”

　　为何不经由产业申请，而是由美国商务部自主立案？

　　美国伟凯律师事务所（White&CaseLLP）高级贸易顾问、曾任中国商务部贸易官员的李国刚向经济观察报介绍：无论是WTO的反倾销协议，还是美国的关税法，对于反倾销和反补贴调查的提请，都有严格的要求，即要有代表性的企业提出申请，同时具备充分、准确的证据。眼下，尽管美国商务部官员已经给出了一部分解释，但似乎还不能解释全部。

　　2017年以来，由美国商务部发起的贸易救济调查数量达到79起，同比增长65%。但不同的是，这一次，美国商务部将同时扮演法官和原告的角色。

　　按照诉讼程序，这次颇显特殊的“双反”调查，会在2018年7月份做出终裁。一场由中美政府、相关产业以及企业共同参与的贸易纷争将在接下来的8个月上演。

　　“特殊情形”

　　此次调查针对的是普通合金铝卷，即厚度在0.2到6.3毫米之间的平卷铝产品，这些产品主要用于建筑材料、交通工程、基础电子元件、电器等。值得注意的是，此次调查的目标对象还包括在第三国进行了进一步加工的普通合金薄板，加工工艺包括但不限于退火、回火、喷漆、上光、修边、切割、冲孔和或切割等。这意味着，国内普遍规避“双反”税收的贸易手段也将无效。

 

　　美国商务部此次对自中国进口的普通铝合金板启动的双反调查并没有产业申请方。美国商务部称，自2005年以来，美国自中国进口的普通铝合金板一直呈现增长态势，过去3年来进口数量增幅尤其显著。此外，美国国际贸易委员会（USITC）根据《1930年关税法》第332（g）条进行的调查（即“332竞争力调查”）显示，中国的铝产业呈现出系统性和显著的产能过剩，而这也给中国向美国市场出口更多的铝产品形成潜在“压力”。因此，鉴于上述情况，决定对原产于中国的进口普通铝合金板进行反倾销和反补贴调查。

　　李国刚长期从事反倾销反补贴等贸易救济工作，曾参与中国反倾销法律法规制定和50多起反倾销反补贴案件调查。他认为，尽管美国的贸易规则允许自主立案，但要求存在“特殊情形”，且要满足证据的充分性和准确性要求。不过，规则没有对“特殊情形”做出定义和解释，从上世纪60年代谈判的历史看，“特殊情形”主要指的很多小企业无法组织申请立案的情况。

　　李国刚向经济观察报表示，从目前美国商务部的对外解释看，并未就“特殊情形”做出充分的、令人信服的说明。由政府主动发起的贸易救济调查在美国的历史上历来是罕有的现象，前两次分别是1985年里根政府针对日本半导体行业发起的反倾销调查以及1991年老布什政府针对加拿大软木行业发起的反补贴调查。

　　“在没有产业提出申请的情况下调查机关主动立案，意味着其同时充当了原告和法官的角色，就在客观上无法保证随后调查和裁决的公正性和客观性。这也是为什么各国在反倾销中很少采用自主立案的原因。正因由政府发起的贸易救济调查往往具有明显的贸易保护主义倾向，在国际社会，一般较少使用。”李国刚说。

　　这一做法，在美国一些智库专家看来，也被认为是直接指向了贸易保护主义。“虽然开展反倾销与反补贴税调查是美国政府的惯用手段，但本届行政当局自己发起调查传递出不客气的信号，表明它渴望出台进口保护。”彼得森国际经济研究所（PIIE）贸易专家查德·鲍恩（ChadBown）表示：“特朗普政府不会坐等美国相关行业站出来请求调查——他们展示了提供进口保护的愿望。”

　　“美国优先”计划及其连锁反应

　　“此次主动发起‘双反’调查和特朗普政府贸易政策制定的基础是有必然关系的，特朗普贸易政策制定的所有出发点和依据是‘美国优先’计划。特朗普竞选过程中就提出了美国优先的计划，并且这一计划在其当选之后并未搁浅。”李国刚分析说。

　　在“美国优先”计划当中，对于贸易政策有以下几个方面：重查北美自贸协定；要求美国商务部查明其他国家违反贸易协定的行为并采取措施；要求美国财政部认定中国为汇率操纵国；要求WTO对中国采取更多措施；动用301、201、232等条款对中国的非法贸易行为采取更多的措施等。

　　仅就铝产品而言，2017年以来，美国针对进口铝产品采取了一系列的限制措施，包括启动关于中美贸易情况的“332调查”、对中国铝箔产品启动双反调查、在世界贸易组织就中国政府对原铝的补贴措施提起磋商，以及对进口铝产品是否威胁美国国家安全发起“232调查”等等。

　　2017年10月27日，美国商务部发布公告，对原产于中国的进口铝箔作出反倾销初裁，裁定中国涉案产品的倾销幅度为96.81%~162.24%，加上8月作出的反补贴初裁（补贴率为16.56%~80.97%），美国商务部对华铝箔征收的临时反倾销和反补贴税率合计达113.37%~243.21%。

　　今年以来，美国共发起79起贸易救济调查，比同期增加了65%。“这还是传统的贸易救济调查（包括反倾销和反补贴），今年美国还启动了301、201、232等非常规贸易救济调查，232这种已经被认为是生锈的条款都拿出来用了。”李国刚分析说，“除此之外，美国还加强了海关的执法，于2016年通过了海关再授权法，由海关，而不是美国商务部，来加强转口贸易反规避和征收关税的执法，这也是非常严厉的措施。”

　　在今年11月10日的APEC会议上，特朗普再次提到了“美国优先”理论，表示要采取措施终止“不公平的贸易”。就在上周，美国政府向世界贸易组织（WTO）提交了长达40页的法律申请书，反对中国在WTO自动获得市场经济地位。

　　“可以说，特朗普政府的保守型贸易政策是一以贯之的，这不会有所改变。包括美国正在考虑的退出北美自贸协定，和加拿大、墨西哥正在进行的相关谈判等，都是这一框架之下的行动。”李国刚说。

　　此次调查所走的程序将与一般贸易案相同，调查由USITC和美国商务部同时进行，二者分别负责“损害”和“倾销、补贴”调查。对于反补贴和反倾销调查的初裁将在明年的2月和4月作出，最终的裁定则将分别于明年的7月和6月产生。李国刚担心，全球贸易救济领域的潘多拉魔盒将就此打开，一连串连锁反应将由此引发。

　　2013年，欧盟委员会曾威胁要对中国无线通信设备发起调查，后因保护主义倾向明显，遭到中方的强烈反对。最终，欧盟委员会在2014年3月发布公告放弃了主动立案。“这种保护本国产业的冲动在各国政府中是普遍存在的，但是由于过于明显的贸易保护倾向，各国在使用政府自主立案时颇为慎重，美国此举一旦最终产生了不利于中国企业的结果，很可能引起跟进和仿效，尤其是第三世界国家。这对于WTO的贸易规则来说也是一场灾难。”李国刚分析说。

　　李国刚分析认为，如果此次由美国商务部主动发起的“双反”调查一旦做出了不利于中国的初裁，中国政府很可能会向WTO提出解决争端的请求。眼下，美国商务部对加拿大软木开征新税的决定引发了加方的不满，加拿大政府在11月28日表示将在世界贸易组织挑战这一决定。

　　与此同时，李国刚认为，不排除中国商务部会向美国的产业发起贸易救济调查，以作为某种程度上的“回应”。2009年，奥巴马政府曾对中国的轮胎产品采取了一项“特殊保障措施”，随后中国的商务部对美国的汽车发起了反倾销的调查。

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